供热改革与供热价格的思考

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  作者： 国家发改委经济研究所副研究员

一、城镇供热体制改革试点的目标和切入点
（一）改革的目标
今年7月，八部委下发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》（下
称“指导意见”），对城镇供热体制改革试点工作进行了部署。
根据《指导意见》，改革的总体目标是：建立符合我国国情、适应社会主义市场经济体制要求的城镇供热新体制，加大节约能源和保护环境的力度，促进城市建设的可持续发展，更好地满足城镇居民提高生活舒适性的要求。
在这一总体目标下，改革的具体目标是：
1、改革单位统包的用热制度，停止福利供热，实行用热的商品化；
2、实现用热计量单位的转换，使之更科学、客观地反映热供求的数量关系；
3、加快供热企业改革，引入竞争机制，培育和规范城镇供热市场；
4、促进以集中供热为主导、多种方式相结合的经济、安全、清洁、高效的城镇供热采暖体系的发展和完善；
5、促进建筑节能技术的推广应用和供热采暖设施技术改造，提高能源的利用效率，改善城镇大气环境质量。
（二）改革的切入点和难点
根据我国经济体制改革的成功经验，选择供热体制改革切入点的原则是先
易后难、循序渐进、分步进行。因此，应考虑选择停止福利供热，实行用热的商品化、社会化作为改革的突破口。具体操作方法：一是将原来对城镇居民的供热补贴由“暗补”改为“明补”，即由居民所在单位直接支付给供热企业，改为将这项资金计入职工工资，由职工直接向供热企业支付热费；二是转换热计量单位，即将按面积计价改为按热量计价，使热商品计量趋于科学、合理。
选择停止福利供热，实行用热的商品化和社会化，面临的主要难点有两个方面，一方面，是少数单位、特别是生产经营困难的企业无力向职工支付“明补”，另一方面，是低收入居民难以承担热费的问题。由于城镇居民用热具有很强的区域性，各地区情况相差较大，因此，各地政府对上述问题的解决负有主要责任，需要制定相关政策和措施，妥善解决上述问题。
同时，热计量转换在实际操作中也需要一个过渡时期，主要是要通过实际使用实验，选择适合我国不同地区情况的计量设备，并对存量很大的老住宅供热设施进行必要的改造。
（三）供热价格管理与供热体制改革的关系
1、供热价格管理体制是供热管理体制的重要内容。供热价格是供热行业发
展中的一个重要问题，是供热企业运行不可缺少的一个重要环节。在社会主义市场经济中，热的生产、流通、分配和消费，最终要采取商品交换形式，通过市场与价格来实现。通过供热体制改革，停止福利供热，使供热商品化、社会化，将增强价格对热供求双方的利益调节作用。
2、目前及改革后的供热体制
从供热企业所有制状况、市场准入和市场竞争情况三方面考察供热体制状况。
供热企业所有制状况：目前三个城市的所有制结构具有代表性：北京—基本是供热行业的国有资本独资，沈阳市—基本是股份制，哈尔滨—国有和股份制各占一定比重；目前，我国各供热地区大都以以北京市的所有制模式为主。改革后这种所有制状况将发生变化，民营资本、外资、其它行业的国有资本和社会资本，将逐步进入供热领域，比例会逐渐增加，供热行业国有资本独资经营占主导地位的情况将有所改变。当然，由于各地区情况不同，供热企业所有制状况还会有一定差别。
市场准入和经营管理：一些省（如辽宁、山东等省）和城市人民政府（如济南、长春等市）已经制定了城市供热管理办法；由政府主管部门审批市场准入，并对供热生产经营进行管理；改革后，管理办法将增加促进供热体制向市场化方向转换的内容，促进城镇供热产业的健康发展，为城市的可持续发展创造必要条件。
供热市场竞争情况：热供给商对区域市场具有垄断地位；实行特许经营后，在经营期内，区域性垄断仍存在，但在市场进入环节将出现竞争。
目前的供热价格管理体制是与现行的供热管理体制相适应的，供热体制改
革后，价格管理体制将需要进一步完善。
二、现行的供热价格管理体制
（一）管理依据、内容和权限
1、管理的依据。《中华人民共和国价格法》第十八条明确了政府制定政府定价和政府指导价的范围，其中第三款和第四款的内容分别是：自然垄断经营的商品价格和重要的公用事业价格。城镇居民供热既具有自然垄断性，也是与居民生活密切相关的重要公用事业，因此，政府价格主管部门必须对其价格进行管理。
2、管理的内容。按照不同生产类型：主要有热电联产供热价格和城市大型锅炉集中供热价格，其他供热类型还有中小锅炉供热、工业余热供热和地热供热价格；按照不同供给环节：供热价格分为出厂价格和销售价格；按照不同用户：可分为民用采暖、工业用蒸汽和民用生活热水加热价格。
3、管理权限。
热价格由政府价格主管部门按照价格管理权限制定。价格管理权属省（自治区、直辖市）和地级市价格主管部门。省级政府和地市级政府价格主管部门对热价格的管理权是：省级政府价格主管部门制定热电厂热出厂价格，省会城市和地级市政府价格主管部门负责制定热的销售价格，即制定不同热用户的销售价格；直辖市政府价格主管部门制定热的出厂价格和销售价格。
（二）管理的原则和基本方法
1、价格管理的原则：公平、公开、公正是价格管理的基本原则。这一原则是通过科学合理的定价程序和方法来实现的。
2、确定热价格的基本方法是：热价格=生产成本及费用＋税金＋合理利润。其中生产成本及费用的具体项目内容的设立，应在遵守会计制度的原则下，由行业主管部门核定。 （三）确定价格的程序和具体方法
1、确定价格的程序
（1）由企业按照有关规定提出定价或调价申请，内容包括：企业近三年生产经营的基本情况；定价或调价的项目；调价的理由，其重点是要说明企业生产经营该项产品成本变化情况，以及盈利状况；定价或调价对相关行业或消费者可能产生的影响。
（2）政府价格主管部门审查企业的调价申请。
（3）政府价格主管部门安排召开并主持听证会，由企业陈述定价或调价的理由，由用户和相关专家提出对定价或调价的意见和建议。
（4）政府价格主管部门综合各方面的意见，在充分考虑生产和供应企业的成本费用情况和盈利要求，充分考虑居民特别是低收入居民的经济承受能力，充分考虑用热企业的承受能力基础上，制定热价格。
2、出厂价格的确定方法
确定热出厂价格的方法是：热出厂价格=生产成本＋税金＋合理利润。
对不同类型的热生产企业，出厂价格确定的具体方法有一定差别。
热电联产热出厂价格的难点是，由于热电联产的热生产与电生产同时连续进行，生产成本具有不易划分的特点。因此，在热、电成本核算的实际操作中，要对这种特殊性进行分析，以保证成本分担比例基本合理，热和电共同分享热电联产的节能效果为基本原则，使热、电的成本易于被理解和接受，有利于促进热电事业的发展。
根据这个基本原则，确定热电联产热成本分担方案，要考虑不同容量和类型的发电机组的差别。理论上，50MW及以下机组固定成本分摊中，供热折旧按照热电厂与同容量的凝汽电厂的投资差价（占总投资的35—40%）作为供热的折旧基数，变动成本按照项目的热电比进行分摊；100MW及以上机组，由于供热投资占总投资比例很小（5%以内），热生产固定成本中可以不考虑供热折旧，变动成本可以按照热电比进行分摊。
有关单位实际调查获得的数据与理论上成本划分的主要差别是：在小容量机组成本分摊中，热生产的固定成本比例应适当提高；大容量热电机组的节能效益应该由热、电共享。
据对“以热定电”的小容量（1台3MWB3—3.43/0.98型背压机组、2台C12—4.9/0.98型抽汽凝汽式机组，可作为50MW及以下机组参照）机组典型调查，单位发电能力造价和单位发电燃料消耗均较高，如热固定成本按照其在总投资中所占比例计提折旧，则热的成本较低，而发电成本会比较高，在电价和热价既定的情况下，供电利润较低，甚至出现亏损，而供热很可能有较多的盈利。据对调查的数据分析表明，小容量热电联产机组供热、供电成本分担，可以按照热、电消耗燃料的比例核算，一般情况下，这一比例为0.55:0.45左右。
据对大容量机组（C145/N200—13/535/535型机组，可作为100MW及以上机组参照）的典型调查，当机组不供热时，发电煤耗并不因其具有供采暖热功能而明显升高，一般只升高3‰左右；而供热时，节能效果很好，供采暖1GJ热减少冷凝损失，折合可节约标煤22.5kg左右；从这个结果看，将节能的好处归于供热是合理的；但是，根据共同分摊成本、共同分享节能效益的原则，应将节能效益在发电和热生产间公平分配。据对调查的企业财务数据分析，该效益的34%归于供热，66%归于发电是比较合理的选择。同时，将因供热造成的发电侧的损失归入供热成本同样也是合理的，这样可以有效地防止由此引起的发电成本上升。
（2）大型集中供热及其他供热出厂价格
此类供热一般没有成本在不同产品间的划分问题。因此，确定其出厂价格比较简单，按照基本方法操作即可。
3、销售价格的确定方法
确定热的销售价格的方法是，销售综合平均价格=热源购入成本（或生产成本）＋热交换站成本＋供热管道成本＋税金＋合理利润。
销售综合平均价格，是指按照不同分类用户用热价格及其用热量占总用热量的比重权数，计算得出的销售热的平均价格。
三、改革、完善供热价格体制
从近期的定价实践看，完善供热价格管理体制，需要考虑四方面的问题并采取相应的政策措施。
（一）根据不同方面和行业的承受能力、供给成本和负荷均衡情况，确定合理的分类价格水平。
分类价格一般可以分为四类，一是居民采暖用热价格，二是工业用热价格，其中包括工业用热大户和中小用热户，三是服务行业用热价格，如宾馆饭店采暖或加热生活热水用热等价格，四是民用生活热水加热的用热价格。在这四类用户中，工业热用户供给成本较低，而居民采暖和热水用热由于管道入户成本会较高，宾馆等服务行业采暖用热与居民采暖大体相当。但是，从承受能力考察，宾馆等服务行业的承受能力较高，中低收入居民和部分工业企业的承受能力较低。从热负荷方面考察，工业用热具有用户负荷相对稳定（包括日、季和年负荷）的特点，其他类采暖用户一般都存在用热负荷不均衡的问题，年用热时间在4—5个月之内。综合上述情况，在确定价格时，宾馆、餐饮等服务行业的用热价格水平应该较高，居民的次之，工业用热特别是用热大户的用热价格则应处于较低水平。
（二）考虑热供给的特点，在条件成熟时采取两部制价格和峰谷价格。
热供给具有两个明显的特点：一是在确定供需关系后，供给方必须在热源生产和管道输送方面具备相当的能力；二是热供给量受相对确定的生产设备和管道容量的影响，不能过小，也不可能过大。面对前一特点，如果需方因某种原因暂时停止用热，供方将无法获得必要的收入，弥补因减少供热量引起的分摊固定成本的产品数量减少发生的损失。两部制价格由基本价格和数量价格组成，基本价格又可以看作容量价格。实行两部制价格，用热方不论是否用热都必须支付基本价格，再根据用热数量支付数量价格。这样，可以避免或减少因热需求减少给供给方造成的损失。避免或减少损失的程度，由基本价格占价格的比例决定。应该指出的是，基本价格占价格比例的变化，对需求和供给总量可以起一定的调节作用，当基本价格比例大时，有利于刺激消费，而当其比例低时，有利于促进供给。
面对第二个特点，可以通过峰谷价格调节一定时段内的供求数量，在用热高峰，通过较高的价格限制消费，增加供给，保证管网的供热质量；在用热低谷时，以较低的价格刺激消费，提高热源设备和管道的利用效率。
实行两部制价格和峰谷价格的条件，一是供需双方对各自和相互供求情况的充分了解，二是供求各方对实行这种价格形式的意义的理解，三是政府在全面实行之前，对两部制价格基本价格占价格的比例和峰谷价格的价差有较好的把握，使其有很强的可操作性。
（三）在热销售中采用按照热量单位计算销售价格。
目前，热销售价格中，居民等采暖按照面积单位计算销售价格，工业和加温热水用热是按照重量单位计算，这样就不可能做到收费的公正、合理，热源生产和热供给企业的利益和效益难以得到体现和保障，也不利于热的合理利用和节约。因此，进行收费计量单位的改革是必要的。在天津等城市试点的基础上，总结经验和教训，针对用热类型选择适当的计量单位，由各城市根据各地用热的特点，制定改革方案，注意与现收费标准的衔接，将能保证改革具有较好的可操作性。
（四）明确价格管理中各方的责任
在确定价格的过程中，各方的责任是：
1、政府的责任
（1）进行热供求规划，确定不同区域热负荷量；通过法定程序审核企业的
市场准入资格及批准其进入供热市场；
（2）根据节能的总体要求，对用热项目用热量进行控制，特别是对建筑物设计施工标准和质量要求的控制；
（3）以公开、公平、公正为原则，通过科学合理的审批程序和方法，保证出厂价格和销售价格体系的合理性；监督检查政府定价的执行情况，对违反价格法律法规的行为进行查处；
（4）在居民采暖用热由计划经济时的国家或企业负担，逐步向市场经济条件的下居民家庭负担的改革中，要考虑中低收入家庭的承受能力，在改革过程中及改革后，政府保持必要的对中低收入家庭的财政支持；
（5）对由于政府提出环境保护的要求，更换供热设备和燃料而增加的支出，政府应给予一定的财政支持。
2、热生产和输配企业的责任
（1）严格按照有关财务会计制度计算企业的生产经营成本和费用；
（2）按照有关规定，及时向政府价格主管部门申报定价或价格调整方案，接受、配合有关部门对企业成本费用情况的核实调查；
（3）按照相关法律法规，严格执行政府价格主管部门确定的价格。
3、用户的责任
（1）如实向政府价格主管部门提供家庭或企业的承受能力情况；
（2）按照相关法律法规，严格执行政府价格主管部门确定的价格。
在相关法律法规中明确上述责任，将能有效地保证区域热供求的基本平衡，
提高供热价格制定过程的透明度，建立有序的供热价格秩序。