困难突出 急待解决——城镇供热企业面临严峻考验

    2004年6月，笔者应邀参加了中国供热协会企业经营管理部召开的“全国供热企业改制经营管理研讨会”。会议期间，与时，对2004-2005年冬季供暖期的困难反映强烈。东北、华北和西北地区（下称“三北地区”）城市供热企业的有关领导认为：由于历史积累的问题和今年新出现的矛盾。城镇供热企业将面临严峻的考验，需要采取有力的政策措施加以解决，以确保三北地区城镇居民群众近年冬季取暖不出问题，会后，中国供热协会企业经营管理不就此问题进行了调查。
    笔直认为，妥善解决城镇供热企业面临的困难和问题，事关能否保证三北地区城镇居民正常采暖，事关社会稳定的大局，事关城镇供热体制改革，事关贯彻“三个代表”重要思想，因此，有必要对调查情况进行客观分析，并针对有关问题提出政策建议。
    一、历年积累的问题严重影响正常的生产经营
    当前，供热企业生产经营的现状是：历年积累的问题较多，严重影响企业生产经营的正常运行，这些问题主要体现在以下四个方面：
    1、价格背离成本，亏损严重。近年来，供热必需的原材料和燃料价格呈上升趋势（详情见下表），而且涨幅大都在20%以上，其中最高涨幅是哈尔滨市热力公司用水价格，上涨了160%；同时，作为城镇集中供热重要热源的热电联产售热价格，在不同地区也有不同程度的上涨。而同时城镇供热企业的供热价格没有进行相应调整，有一些是1995年前后按照保本微利原则制定的价格，因此，这些企业不可避免地出现了价格与成本价值倒挂，生产经营亏损的局面：2003-2004年采暖期，哈尔滨市热力总公司（供热面积650万平方米，2000年定价）、沈阳惠天热电公司（供热面积2800万平方米，1992年定价）和济南热电集团（供热面积2000万平方米）分别亏损了398万、1248万元和177万元，长春市热力集团（供热面积1500万平方米）盈利85万元，但相对正常的资本回报率也是很低的。
2000-2004年部分原材料、燃料价格涨幅表   单位%
单位/项目        水   电   原油   管材   保温材料
哈尔滨市热力公司160  28,81 7.69   40.63  11.11
长春市热力集团 66.07 36.07 20.87  42.42  13.33
沈阳市惠天热电 23.08 8.20  19.44  24.24  28.57
济南市热电集团 37.14 38.46 53.57  65.63  25.00
    2、供热收费困难，欠费严重。热费收缴率低形成了巨大的欠费额，据统计，2003-2004年取暖季结束后，东北三省省会城市累计应收采暖费欠费达38。5亿元，东北地区的热费收缴率平均只有70%左右。供热收费困难的主要原因，一是三北地区的多数城市经济发展水平相对较低，在经济体制改革和产业结构调整过程中，许多国有企业生产经营困难，有的亏损严重，有的破产倒闭，有相当数量的职工下岗或失业，这些企业和职工无力支付取暖费，二是享受最低保障的居民，其最低保障收入中没有包含采暖费用，因此没有能力交热费，三是处于低保边缘的居民，由于收入水平很低，也没有缴纳热费的经济能力。虽然欠费形成于亏损有本质差别，但其造成企业的现金收入减少，入不敷出的后果与亏损是一样的。
    3、城镇供热行业体制改革滞后，企业的社会负担沉重。目前，我国城镇供热行业只有少数企业进行了现代企业制度改革，大多数国有供热企业这方面的改革滞后，在产权制度、经营机制、用工制度等方面还没有实现根本性的改革。在这种情况下，企业还在承担许多社会责任，如按照政府有关部门的要求，向亏损企业或破产企业供热（包括生活热和生活采暖用热），典型的例子是哈尔滨热力公司向亏损的亚麻厂供热，仅此一项供热企业增加3300万元的欠费负担。又如供热企业每年要接受安置一定数量的人员，包括复转军人、破产企业人员和大学毕业生，使供热企业人员多、效益差的矛盾日益突出。再如有的城市市委、市政府及公检法等部门欠缴热费的情况十分严重。改革滞后使企业的经营机制僵化，严重制约了经营管理效率的提高。
    4、债务负担沉重，经营十分困难。目前，城镇集中供热企业的银行贷款余额较大，还本付息负担较重。例如，东北地区的省会城市哈尔滨、长春和沈阳的贷款余额分别为4亿元、7亿元和8亿元，共19亿元，贷款年息负担为1。1亿元，供热企业贷款余额较大的原因，一是由于建设集中供热设施资金投入很大，需要通过贷款解决资金短缺问题，二是近年热价低于成本、热费收缴难造成企业流动资金严重不足，不得不通过贷款来解决。
    由于上述积累问题，城镇供热企业的生产经营十分困难，主要有两个方面，即：一方面流动资金短缺，难以维持正常的生产经营，经常靠举贷款度日；另一方面缺乏维修和更新改造费用，难以对供热设施进行必要的维护和更新改造，致使设施效率每况愈下。
    二、已经采取的政策和措施
    为解决上述积累的矛盾，中央和地方政府已经采取了一些政策，主要是：
    ——中央财政曾于2000年通过转移支付政策，支持东北三个省会城市供热企业的生产经营，缓解了企业的困难，但由于是一次性的支持政策，没有持续性，供热企业生产经营中积累的矛盾没有根本解决。
    ——国家决定“在2003年至2005年供暖期间，向居民收取的采暖收入暂免征收增值税”，“自2003年1月1日起至2005年12月31日，对上述供热企业的生产用房暂免征收房产税，生产占地暂免征收城镇土地使用税”（财政[2004]28号）。以尽量降低企业税费，减少居民采暖支出（时间、解决问题的作用和程度）。据测算，实施此项免税政策后，供热企业实际可以降低居民采暖供热收入的增值税支出约7个百分点。
    ——地方政府财政对供热企业的支持包括两个方面，即财政投资和财政补贴。地方政府投资于供热设施建设，在市场化政策中以趋近于零。地方政府的财政补贴，有价格补贴和对低保户等生活困难居民的补贴两种情况。关于价格补贴，从理论上分析，政府控制的和市场调节的原材料价格上升，而政府控制的供热价格没有相应的提高，由此生产的亏损属于政策性亏损，政府财政应该给于适当的价格补贴，但在实际操作中，由于政府的财力所限，无力提供相应的价格补贴支持企业的生产经营。关于对低保户等生活困难居民的补贴，现正在逐步纳入社会保障体系，许多城镇政府相关部门已经开始制定或实施对低保户的热费补贴政策，这一政策的实施有助于提高供热企业的收费率。
    在政府采取上述政策的同时，企业也将摆脱困境的目光转向自身内部，通过加强经营管理、积极采用新技术，提高效率，降低成本。主要措施：一是减员增效，如长春市热力集团将管理人员由202人减至86人，并实行末位淘汰制；二是对建设项目实行严格的招标制度，节约建设投资；三是采用新技术降低能耗和成本，如沈阳市惠天热点采取了调峰措施降低运行成本，采用分层给煤燃烧技术，提高热效率5-7%，采用变频技术降低电耗约30%。
    一些供热企业还采取了非正常的解困措施，主要是通过不提或少提折旧费和大修理基金，或以向新用户收取的如网费抵消部分亏损和欠费的影响。企业采取这种不得以而为之的“解困”措施，虽然可以暂时回避亏损和欠费生产的压力，但是将深受其害，这将使企业失去维持简单再生产的能力和扩大再生产的能力。
    三、今年新出现的矛盾将使供热企业难以承受
    2004年，供热企业面临新的突出矛盾是：燃煤价格迅速大幅上涨，亏损将进一步加剧;煤炭供应紧缺，冬季储煤非常困难。
    1、市场调节的燃煤价格迅速大幅上涨。2004年与2003年相比，煤炭市场价格快速大幅上涨。对黑龙江、吉林、辽宁、山东、河北、河南、安徽和甘肃等八省十三家供热企业的调查数据显示，2003年5-6月，煤炭（5000大卡原煤、含运费）价格每吨最低180元，最高290元；2004年5-6月，最低为220元，最到达530元。其中用煤价格涨幅最大的五家企业是：青岛热点集团公司、合肥市热力公司、济南市热电总公司、甘肃陇西义和德供热公司和长春市热力集团，涨幅分别为82，76%、81。81%、63。35%、38。46%和27。03%，其他有五家企业的涨幅在12%-22%之间，有三家企业在5%-10%之间。
    2、政策性亏损将加剧。在以煤炭为燃料的供热企业中，燃料成本战胜产生本比重较大（燃气或燃油占的比重更大一些），为40%左右。煤炭价格大幅度上涨，必然导致供热成本相应上升，即煤炭价格每上涨1个百分点，供热成本将增加0。4个百分点左右。据测算，如果政府控制的供热价格不进行相应调整，由于今年煤炭价格大幅上扬，长春市热力集团燃料成本将增加3000万元左右，企业将由上年的略有盈利突然变为亏损2900多万元，哈尔滨市热力总公司、沈阳惠天热电公司和济南热电集团的亏损预计会进一步加剧，分别将达到1200万元、7000万元和1900万元。
    3、煤炭供求矛盾突出，影响今冬供热储煤。据国家信息中心提供的分析资料，虽然2004年一季度煤炭产量增加了19%，但由于经济增长强劲，煤炭供给让呈不足，煤炭的社会库存、企业库存和主要转港口库存分别下降了17%、7%和60%。按常规，目前正是供热企业采购储煤的季节，以避开临近和入冬的高煤价时期，但今年煤炭供应不足，需求过大，价格高，加上铁路运力不足，缺少购煤资金等不利因素的影响，严重制约了供热企业的冬季储煤工作。据调查，到7月中旬，东北三省供热企业储煤仅为需求量的5%，远少于常年的70-80%。根据今年煤价波动规律，在今年后几个月煤价将继续小幅攀升，供热企业为保证供热，很可能以比今年5-6月煤价更高的价格购入煤炭，企业面临的燃料成本上升、生产经营亏损增加的压力将进一步加大。
    显然，今年以来新出现的煤炭供需紧张、价格大幅攀升问题，是供热企业面临更严峻的考验。一方面，三北地区居民冬季采暖是基本生活必需品，供热企业承担这保证居民基本生活需求的重任，另一方面，由于市场调节的燃煤价格大幅上升，供热价格与成本倒挂必将更为严重，如果没有必要的政策支持，价格不能及时调整到位，预计供热企业的政策性亏损和债务负担将更加沉重，使企业的生产经营难以为继，这将对今年冬季供热生产非常不利的影响。更为严重的是，燃煤供应短缺，供热企业燃料储备不足，很可能造成供热企业迟供、低温运行甚至停供的情况，严重影响城镇居民正常的生活和生产，带来不安定因素，而解决这些问题，单靠企业是不行的，需要政府采取相应的政策和措施。这方面典型的案例是：今年国家有关部门针对电煤供应紧张、价格大幅上涨的情况，明确要求保证发电用煤的生产和运输；并提高了全国的电力销售价格，其政策目标之一就是解决电煤价格大幅上涨，增加了电厂发电成本的问题，
    四、建议采取的政策措施
    在政府已经采取的政策不能有效地解决企业面临的积累的问题，企业采取的措施有的效果有限。有的对今后的生产经营活动有较大幅面影响的情况下，又出现了燃煤供应紧张、市场价格大幅上涨的严重问题，因此，政府有必要再采取相应的政策措施，解决供热企业急待解决的问题和矛盾。只是由国家确定的城镇集中供热的基本方针和我们面临的体制背景决定的。
    首先，通过城镇集中供热，节约能源、保护环境，是国家保持城镇社会经济可持续发展的既定方针，各级政府对方针的落实负有制定相关政策措施，并为此支付必要成本的责任。
    其次，管理体制背景是：城镇供热由于管网的不可替代的费用，具有明显的自然垄断性和区域性，因此，除在市场准入环节可以引入竞争机制外，政府负有对供热行业监管的责任，对供热进行具体管理的全现在地方政府。
    第三，供热体制正处于由计划体制向市场体制转换的过程中，热还没有充分的商品化和社会化，通过暗补改明补，使采暖主体与交费主体一致的工作正在进行，供热企业建立现代化企业制度的工作还没有完成，在可能引入竞争机制的市场准入环节还没有形成充分的竞争。
    综上所述得到的基本判断是：供热体制处于计划体制向市场体制转换的过程中，因此，政府负有重要的责任，制定和实施适当的政策解决企业面临的困难，以保证在供热体制改革过程中供热企业的正常运行，支持改革的顺利进行。
    制定政策的主要目标是：通过保证燃煤供应及价格、财政、税收及其他配套政策，解决供热企业燃煤储备不足问题，减轻和消除供热企业的亏损负担，为企业创造必要的正常的生产经营环境，保证今冬供暖不出现停供、迟供或低温运行的情况，确保城镇居民的基本生活需要不出问题。
    据此，建议采取的政策措施主要是：
    1、优先保证城镇供热企业的燃煤需求，有关部门要提出明确要求，煤炭生产企业要优先保证供热企业的燃煤供应数量，铁路、公路运输部门要优先保证供热燃煤的运输。
    2、选择时机适当调整供热价格，上述分析表明，调整供热价格，使价格能补偿成本是十分必要的；但在实际操作重要把握调价的时间和力度，服从国家加强宏观调控的大局，按照《国家发改委关于严格控制台涨价目标的通知》（发改电字[2004]62号）的要求，审时度势，选择调整热价的适当时机；在燃煤价格涨幅过大的城市，完全通过价格解决燃煤成本猛增的矛盾将使用户难以承受，缺乏可操作性，因此，要精心测算和审谨控制调价的幅度。
    3、政府进行必要的补贴。在供热价格低于成本。热价调整又不能一步到位的情况下，政府应根据热价与成本的背离程度，对供热企业进行适当的价格补贴，尽可能缩小企业的政策性亏损，认真做好低保户、下岗失业人员及低保边缘户的热费补贴工作，保证弱势群体的基本生活需求。
    4、适当加大税收政策支持的力度。建议扩大免征供热企业增值税的范围，即在对居民收取的采暖收入暂免征收增值税的基础上，对办公学校和医院的采暖收入也暂免征收增值税。由于煤炭供不应求的情况很可能持续，加强煤炭生产安全措施将增加生产成本，煤炭价格具有一定的刚性，因此，应视具体情况延长免征增值税时间。地方政府应视情况减免供热企业的地方税费。
    地方政府应对第2、3、4项政策进行组合，根据制定相关政策措施的目标和当地的具体情况，确定符合实际的操作方案，因地制宜的解决供热企业面临的突出矛盾和问题。