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李秀

个人介绍:李秀,女,高级工程师,1940年出生于山西 工作经历: 中科院煤化所 北京环境监测中心 国务院科技领导小组 原建设部城建司副司长,分管全国城市燃气、供热、公共交通工作 现任中国城镇供热协会理事长

适应形势发展需要做好城镇供热工作

中国城镇供热协会理事长 建改部城建司原副司长李秀
中国共产党十六大以及中国共产党十六届中央委员会第三次全体会议是坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,提出并通过《中共中央关于完善社会主义市场经济的若干问题的决定》为全面建设小康社会,提供强有力的体制保障。
现就当前实际,就我国城镇供热工作,提出几点不成熟意见,供大家参考。
(一)适应形势发展,立足我国城镇供热工作。
(1)国际上,世界多极化,经济全球化是当今国际格局改变的两个主要趋势。世界经济逐步回升和结构调整加快。最近,中央领导同志明确指示:当前,我国的经济发展,民族团结,社会稳定,全面建设小康社会开局良好。党的十六大和十六届三中全会明确指示,本世纪头20年时我国发展的重要战略时期。抓住发展机遇,做好自身的发展。
(2)根据实际,随着供热体系改革。今后我国供热行业,要走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染小、人力资源得到充分发挥的新型道路。
1、中国能源面临着新的挑战。
从2000年对我国能源数字的统计:我国人均石油开采储量只有2.6吨,人均天然气可采储量1074立方米,人均煤炭可采储量90吨。煤炭可供建设新矿的尚未利用的经济精查储量203亿吨。
2020年预测国内生产石油1.8亿吨—2.0亿吨,而石油消费量预测达到4.5亿吨。因此,对外的依存度接近或达到60%。我国的能源将面临新的挑战。
2、据测算,目前我国民用建筑耗能量占全国商品能源消耗的25%,其中采暖能耗占60%。相当于发达国家在同等条件下的采暖能耗的三倍。目前,我国供热所用的能源仍以煤为主,不仅造成能源的浪费,同时加剧了城市的大气环境污染。
根据《建设部建筑节能“九五”计划和2010年规划》,计划和规划要求采暖居住建设分两阶段,每一阶段要求节能30%。新建采暖公共建筑2000年前,做到节能50%;2010年在第一阶段基础上再节能30%。所谓节能30%:节能30%的采暖用煤。建筑物的耗能在原有基础上降低20%左历,锅炉运转效率从原来的0.55提高到0.60,管网输送效率从原来的0.85提高到0.90。节能50%的概念是:节约50%的采暖用煤,建筑物的耗能从原来的基础降低35%左右,锅炉运转效率从原来的0.85提高到0.90。按节能50%来算,每年可节约采暖用煤150万吨标准煤。可减少二氧化硫排放量12.7万吨,烟尘6550吨,灰渣217万吨。
如认真贯彻2000年10月1日起施行的《关于民用建筑节能管理规定》即76号令。新建的居住建筑的采暖系统,应当采用双管系统,推广温度调节和户用热量装置,实行供热计量收费。国外报道,可节能20%-30%。
3、我国实施的科教兴国的战略,大力促进科技发展,关键在创新。根据中科院提交《中国可持续发展战略》报告中,我国综合国力是世界第七位,科技力是第21位。21世纪,科技创新将成为经济和社会发展的主导力量,成为生产力发展的主要标志。
创新的关键是人才。当今世界的竞争,从根本上讲,是人才的竞争。我国企业与国外企业相比,就职工队伍来分析,一是人多,二是素质不高。从劳动生产率来比,我国仅是日本的1/26,美国的1/25,法国的1/20。
(3)1999年—2002年我国城市集中供热情况[参见表1]


[表1]1999年—2002年全国城市集中供热情况
年 全国设市城市(个) 有集中供热设施城市(个) 供热能力 全年供热总量 管道长度 全年集中供热面积(亿平方米)
蒸汽(吨/小时) 热气(兆瓦) 蒸汽(亿吉焦) 热水(亿吉焦) 蒸汽管道(公里) 热水管道(公里)
1999 668 290 7.01万 8.06万 2.22亿 6.98亿 7733 3.05万 9.68亿平方米(其中住宅6.32亿平方米
2000 663 294 7.41万 9.74万 2.38亿 8.33亿 7963 3.58万 11.08亿平方米(其中住宅7.58亿平方米
2001 662 304 7.22万 12.62万 3.77亿 10.02亿 9183 4.39万 14.63亿平方米(其中住宅9.58亿平方米
2002 660 315 8.33万 14.86万 5.74亿 12.27亿 1.014 4.86万 15.56亿平方米(其中住宅10.80亿平方米

(二)认真贯彻八部委联合签发《关于城镇供热体制改革试点的指导意见》文件,继续抓好城镇供热体制改革试点工作。
根据国务院领导的批示:“改革城镇供热体制,应抓紧试点,在试点基础上再行推开。”的精神,今年七月二十一日由建设部、国家发展改革委员会、财政部、人事部、民政部、劳动和社会保障部、国家税务总局、国家环保总局等八部委联合下发建城[2003]148号文《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》,八月十四日在北京召开城镇供热体制改革试点工作会议。会议主要任务是贯彻落实国务院领导同志的批示精神,部署城镇供热体制改革试点工作。
(1) 城镇供热体制改革试点工作的必要性。
随着我国经济体制的建立和完善,原计划经济制下,积累的问题不断暴露出来,影响到我国城镇供热事业的发展。
1、 现行的城镇供热收费是职工家庭用热,职工所在单位交费的制度与社会主义市场经济体制不相适应。
根据统计,目前全国城镇85%以上的住宅已归城镇居民所有,职工所在单位不再拥有住房的产权。随着劳动力市场开放以及住房二级市场的开放,职工流动和住房交易,使原住房的所有者(或使用者),不再是原单位职工,原单位也不应再承担交采暖费。
2、“三北”地区,大部分是国家的老工业基地。在经济结构调整中,不少企业处于停产、半停产状态,甚至面临破产。为职工支付采暖费,没有可能,造成热费的长期拖欠。
3、原供热体制下,供热企业无力正常经营业务。
几年来,累计拖欠供热企业的热费数字惊人。供热企业无力对设备进行维修改造,形成设备老化,管网超期服役等问题存在。供热质量不能得到保证,严重影响到城镇居民冬季工作和生活,甚至影响到社会稳定。供热企业的现状,引起各级政府和社会各界的关注。
4、现行供热收费体制,严重制约了供热节能。现行的供热采暖收费方式,“用不用热”,“用多少热”,一律都按建筑面积多少而收费。
室内温度高就开窗户散热,形成了热费与热耗脱节。采暖用户没有节能意识。
5、城镇供热行业的改革滞后,供热企业缺乏竞争机制,制约了供热事业的发展。
城镇供热体制改革试点的指导思想、主要内容和基本原则。
(2)城镇供热体制改革试点的指导思想、主要内容和基本原则。
指导思想:稳步推进城镇用热商业化,供热社会化、逐步建立符合我国国情,适应社会主义市场经济体制要求的城镇供热体制。加大技术创新力度,促进节能建筑的推广应用。
基本原则:坚持国家、单位和个人合理负担;坚持在国家统一政策目标指导下,地方因地制宜,分别决策;坚持节约能源,改善环境质量;坚持综合配套,分阶段推进。
1、 停止福利供热,实行用热商品化,贷币化。
2、 今后,居民(用热户)直接向供热企业缴费采暖,实行用热商业化。采暖费由政府、单位、个人共同负担。各级财政、单位用于职工供热的费用作为供热采暖补贴,由单位直接向职工和离退休人员发放,变“暗补”为“明补”,采暖补贴可在成本费用中列支。
3、 试点城市供热实行政府定价,试点城市人民政府价格正主管部门行政主管部门按照“薄本微利”的原则制定和调整价格。按照《价格法》的规定,建立听证会制度,征求消费者、经营者和有关方面的意见。
4、 用热户计量收费。
城镇新建公共建筑和居民住宅,凡是用集中供热设施的,都必须设计、安装具有分户计量及室温调控功能采暖系统,用热计量收费。
现在公共建筑和居民住宅也要按照分户计量,室温可控进行改造。
5、 已确定的试点城市,结合本地实际,制定实施方案,报省级人民政府批准后实施。建设部将会同有关部门建立联系会议制度,加强对供热体制改革试点工作的指导,并制定配套政策。
(3) 当前,供热体制改革试点的进展情况。
1、2003年的七月份,八部委联合签发的建成[2003]48号文《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》下发收,各地非常重视,各省、自治区、真辖市都成立了城镇供热体制改革试点工作领导小组或协调机构,建立了城镇供热体制改革试点工作联席办公会议制度,制订本地区的供热体制改革试点工作方案,开展和部署有关工作。在东北、华北、西北以及山东、河南等试点地区已有43个城市列入第一批试点城市,从建设部城建司得到的信息,在三方面取得进展。
第一方面:辽宁、河北、山东、甘肃、青海、内蒙等省、自治区在制定城镇供热制体制改革试点方案和实施意见中,把供热收费制度作为改革的重点。山西、内蒙古等省、自治区已在省级机关率先进行了“暗补变明补 ”。辽源、吉林、大庆、鞍山、太原、抚顺、呼和浩特、唐山、石家庄、承德、太原、德州等城市基本上实现直接补发给个人,由居民家庭直接交热费。长春、哈尔滨、大连等城市正在研究“暗补变明补 ”的工作。
第二方面,对城镇低收入家庭采暖困难方面进行探索。一些地区建立财政补贴和社会救肋相结合的制度。沈阳市进一步完善供暖保障金制度。根据城市低收人群体的实际情况,不断调整补贴范围,对困难家庭采暖实行保障。齐齐哈尔、长春、哈尔滨、大庆、鞍山、抚顺、本溪、丹东、辽阳、铁岭等城市拨出专款建立了供暖专项调节资金或保障金,用于城市低收入家庭的供热保障费用。包头、石家庄等城市对优抚对象、低保对象、失业人员、下岗职工等低收入家庭、根据具体情况,对热费采取减免政策,使他们安全过冬。
第三方面:北京、河北、山东、陕西、辽宁等省市出台有关政策和规定,开放供热市场。大庆、抚顺、佳木斯等城市实行了供热特许经营和市场准入制度。
2、在短短的几个月时间里,城镇供热改革试点工作取得一定成绩。今后相应在全面实现“暗补变明补 ”,尤其在个别困难企业拿不出钱补贴,实现“暗补”变“明补” 很大困难时,从实际出发,找解决问题的办法,逐步形成城镇低收入群体的供热社会保障体系;政府对供热企业的目前困难很关注,尤其对拖欠供热企业热费问题十分关心。最近国家财政部、国家税务总局以财税[2004]28号文《关于供热企业税收问题的通知》,对试点的省、市、自治区范围,从2003年至2005年供暖期间,向居民收取的采暖收入暂免征收增值税;从2003年1月1日起至2005年12月31日止,对试点的省、市、自治区范围的供热企业的生产用房暂免征收房产税,生产占地暂免征城镇土地使用税。
<参见附件1>,解决目前供热企业困难。但拖欠热费及收热费的收缴困难的实际问题,是今后突破的关键。
3、 根据建设部城建综函[2004]23号文关于印发《建设部城市建设司2004年工作试点要点》的函中,指出在题为抓好城镇供热体制改革,着手研究解决改革的难点问题中突出几个问题:
A、 积极贯彻八部局《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》和贯彻“城镇供热体制改革试点工作会议”的精神,及时总结试点城市供热体制改革经验,加强信息交流,指导各地供热改革体制改革工作。
B、 研究解决改革的难度问题,争取出台供热体制改革的有关政策,尤其研究建立试点城市供热采暖调节资金(保障资金),建立财政补贴和社会救助制度,解决低保边缘户的冬季采暖问题。
C、 研究解决热计量收费的有关问题。制定《城镇供热价格管理办法》。
(三)城镇供热计量收费的相关政策及有关设备研制情况。
(1)八部委联合签发的《关于城镇供热体制改革试点的指导意见》文件中,明确:新建的居住建筑的集中采暖系统,应当使用双管系统,推行温度调节和用户热量装置,实行供热计量收费。(2)现有公共建筑和居民住宅也要按照分户计量,温可控进行的改造。
2000年10月1日起施行的《关于民用建筑节能管理规范》即建设部第76号令,也以同样规定,明确实施。由建设部牵头制定的生产企业标准《热量表》[cj128—2000]于2001年6月1日起实施。
(3) 国家质量监督检验检疫总局发布的《中华人民共和国计量鉴定规程 》[JJG—225—2001]------热量表,于2002年3月1日起实施。
上述的标准和规程的制定,参照欧洲、国际有关资料,达到国外规定的同类产品的水平。符合中国国情,为管理部门,广大用户以及产品生产厂家,提供可行的依据。
截止2002年6月统计、在中国生产、经营、热量表的中外企业远过63家,已安装的户用热量表超过10万套。
根据我国城市集中供热发展数字分析,近3年来,我国每年以1亿平方米的新增的集中供热面积增加所需的户用热量表约120万~140万台(套),所需的室温调节器(温控阀)约需120万~140万的5倍或6倍的热量,这是一个极大的供需市场。
近几年来,从市场上购置的热量表,在研用过程中出现这样或那样的问题,从热量表方面分析,在生产中没有严格遵照,“热量表”标准进行生产。从供热系统,因水质中有杂质,铁屑等物,影响到热量表流量中的精度。上述问题的出现,引起了各级政府的高度重视。一方面严格准入市场的监管工作;同时,对供热系统水质净化提出不同要求,为供热计量收费提供可能。
(四)认真贯彻落实《中共中央完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称“决定”),积极培育和规范城市供热市场;继续深化供热企业的改革。
(1)供热企业的现状:城镇供热设施是“三北”地区,城镇的重要基础设施之一,国家鼓励和支持发展集中供热。集中供热具有区域性和管网唯一性,属自然垄断性行业。
目前,多数城镇供热企业是国有企业,除少数企业按照现代企业制度要求,进行改革、改制外,多数供热企业改革滞后,严重制约了企业经营管理效率的提高。
(2)实现供热企业,投资主体的多元化。
“决定”明确:为适应经济市场化不断发展的趋势,进一步增强公有制活力,大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体和多元化的有限责任公司或股份有限公司。
1、“决定”明确,个体、私营等非公有制经济是促进我国社会生产力发展的重要力量。
2、进一步确定供热企业的投资主体地位,实行谁投资,谁决策,谁收益,谁承担风险。
3、认真贯彻国务院办公厅的文件。国办发[2003]96号《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》文件中明确:国有企业改制是一项政策性很强的工作,涉及出资人,债权人,企业和职工等多方面的利益,既要积极控索,又要规范有序。文件是为国有企业改制工作的健康、有序、规范进行,提供了依据。国务院国有资产监督管理委员会企业改革局张贞民处长在中国城镇供热企业改制研讨会上发言中指出:国有企业改革的方针是:a、坚持市场化的改革方向不变。加快国有经济战略性结构调整。使命脉行业统一发展壮大,其它行业由市场调节、优胜劣汰。B、放开搞活,加快国有中、小企业改革。有关资料报道,我国企业99%为中小即:员工2000人以下。按照规定的标准衡量,我国大型企业只有1800余农家,剩下的99%以上为中、小企业。
张处长谈到公用行业改制中,特别提到供热行业的改制:首先市场化方向要坚持,运用改革的趋势。但要注意。A、供热行业涉及千家万户的利益,改革比较敏感。B、当前供热行业与国务院节能,环保和可持续发展要求有一定距离。C、供热行业体制是在计划经济体制下形成的,比较“滞后”,与社会主义市场经济体制不相适应。因此,改革出路应按市场化趋向去展开,要实现投资主体多元化,发展混合所有制经济。关键把握:
(a) 供热企业改革与供热行业改革要相适应,在体制尚不明确的情况下,不宜全面放开待,特特许经营制度等体制完善后在逐步展开。
(b) 市场化监管机制和监管程度是否到位也直接影响企业改制。
(c) 要掌握改制的节奏,同时考虑职工的利益和承受能力,不具备条件的,不能盲目追求一步到位,民营化改制要搞好试点,开按程序进行,不能违规。今年要开展一次国企改制的大检查。
(3) 加快推进和完善垄断行业的改革。
“决定”明确:加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革。
1、 对垄断行业要放宽市场准入,引入竞争机制。有条件的企业要积极推广投资主体的多元化。实行政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄断企业的业务进行有效监管。
2、 认真贯彻落实建设部建成[2002]272号文《关于加快市政公用行业市场化进程意见》为加快推进市政公用行业市场化进程,引入竞争机制,建立政府特许经营制度。
(a) 供热行业的特许经营制度是由当地政府授予供热企业,在一定时间对供热经营的权利。
(b) 政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的供热企业之间的权利和义务。
(c) 实施特许经营制度。需通过规定的程序,公开向社会招标选择投资者和经营者。
3、 明确城镇主要部门对供热企业的领导。
供热企业应在主管部门,对城镇供热统一规划;统一服务质理标准;统一市场准入制度;建立严格的供热价格听证会制度,统一价格收费的监管制度。
4、 允许跨地区、跨行业,参与市政公用企业的经营。推动供热企业的规模化、=集约化经营。
5、 为扩大利用外资规模,提高利用外资水平。引进先进技术、管理经验。并注意引进技术的同时注意消化吸收和创新提高。
参照2000年4月1日实行的《外商投资产业指导目录》,引进国外资金,采取独资、合资、合作等多种式,参与供热设施的建设和经营。
(4) 供热企业应尽快建立和完善现代化企业制度。
使供热企业成为产权清晰、权责明确政企分开,管理科学的企业制度。使供热企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场主体。
(5)就业是民生之本,也是安国之策。
随着供热企业的深化改革,调整结构的同时,一定要与扩大就业有机结合。
 

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